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寧夏安利盾保安服務-保安服務民營化的障礙與對策

  發表時間:2013-02-02 09:39:46  點擊數:764 次

  2008年2月25日,國務院法制辦通過人民日報、新華網和中國政府法制信息網發布了《國務院法制辦公室就〈保安服務管理條例(草案)〉公開征求意見的通知》,面向社會各界公開征求意見。可以說,在我國不斷完善社會主義市場經濟體制,不斷推進社會主義民主法制進程的今天,保安立法的出臺是大勢所趨,《保安服務管理條例》總會有一天得以頒布實施的。

  《保安服務管理條例(草案)》主要起草人之一、公安部治安管理局調研員池世才在接受《中國保安》的采訪時指出,《保安服務管理條例(草案)》起草的總體思路是:調整現行的保安服務企業由公安機關統一領導、統一經營、統一管理的政策和體制,實行政企分開和管辦分離,逐步建立市場調節作用能夠充分發揮、企業活力能夠充分激發、行業內部能夠有效自律、政府監管能夠依法進行的發展和監管機制。積極培育全國統一、開放、競爭、有序的保安服務市場,打破行政區劃限制,促進保安服務產品和要素在全國范圍的合理流動,積極創造有利于優秀保安服務企業成長的市場環境。

  可見,《保安服務管理條例》出臺后保安服務業發展的核心問題就是保安服務民營化。因此,保安服務民營化進程中會有哪些障礙和如何應對這些障礙的問題,應該引起業界高度的重視,并進行深入的研究。

  一、保安服務管理體制問題

  國家改革開放之初,保安業在中國大地應運而生,作為各級公安機關的一個經濟實體,開始為企業、機關、學校等部門提供有償保安服務。自從保安誕生的那天起,改革始終伴隨著保安的發展壯大,在政企分開、黨政機關、部隊等不允許經商辦企業的政策出臺后,1998年保安公司從公安機關中分離出來,成為具有獨立法人的企業,開始了“獨立核算,自主經營,自負盈虧”企業化的運作。1998年體制改革后,企業雖然獲得較多自主權,實現了經營意義上的獨立核算,自主經營,自負盈虧,但企業與公安機關仍然存在產權不明晰,管辦沒有徹底分開的弊端。伴隨著國有企業體制改革的步伐,一些保安公司以具體的經營服務項目為突破口,實行了多種體制改革的嘗試。其領域,絕大多數集中于技術防范和押運。在形式上,有中外合資(如上海的報警監控),有外引內聯的股份制(如浙江、福建、西安的一些押運公司)。因此,就保安服務公司整體而言,在體制上絕大多數仍然是產權不很明晰的國有獨資。在經營上,表現為公安機關獨家壟斷;在管理上,尚未完全按國家國有獨資企業的規范實行。公安機關不善于或不敢于以國有資產增值率為主,對保安公司和法人代表實行監督、考核、獎懲;在法人治理機制上,絕大多數法人代表不敢以現代企業的經營管理理念和模式,獨立行使職權,“唯上”的傾向性很強,既不敢大膽改革,又不善面對市場。為此,在社會上,現有的保安服務公司被稱為“官辦壟斷性企業”。 除個別城市保安服務公司以外,全國絕大多數保安服務公司均是國有獨資,在產權形式上,是由公安機關替代國家所有。其注冊資本及自有資產少量是由公安機關變相投入,大多數是由保安公司積累產生。在這種管辦合一、產權不明晰的體制下,出現了許多問題:

  首先,忽視了利用市場配置保安資源的作用,加劇了蓬勃發展的保安服務市場需求與管理工作的矛盾,使得脫離監管的保安服務性質組織大量出現,擾亂了保安服務市場。不少地方公安機關把保安公司作為公安機關的內設機構,一般由局領導直接管理,主管業務部門難以實施監管。同時,由于行政的干預,許多時候往往是市場前景十分看好的業務,在他們的研究中擱淺,最終導致流產,使企業喪失了占領市場的良好機遇。

  其次,公安機關每年收取的大量上交款,未考慮到企業的正常生產經營需要的后備資金,一些地方把保安公司作為增加經費、改善福利的渠道,“招之即來”,違反規定從保安公司調用資金,出現“殺雞取卵”、“竭澤而漁”的現象,使企業不能產生有效的資金積累,用于擴大生產經營規模,提高保安隊員的工資福利待遇,在一定程度上限制了保安服務公司的發展。

  第三,許多企業經營用房、車輛設備仍是公安機關的,未辦理產權轉移手續,不利于企業的長遠發展,一旦徹底明晰,房產的增值又將被公安機關收走,不利于保安服務公司的發展壯大。

  第四,目前保安公司的法人代表仍是公安機關的在職民警,民警的相關工資福利還在公安機關領取,一方面不利于企業實現真正意義上的獨立核算,另一方面,有關人事權和經濟利益完全掌握在公安機關,極大地束縛了保安公司班子的開拓創新。

  第五,長期以來形成了壟斷經營,使得部分保安服務企業有“強賣強買”之嫌,忽視隊伍管理,不注重市場經濟規律的研究,同時由于經營好壞和他們的直接利益沒有利害關系。在一種“混日子”的思想指引下,隊伍的綜合素質較差,人員流動量大,隊員的合法權益得不到保障,隊伍不穩定,保安服務質量上不去。

  綜上所述,保安服務的管理體制改革,是規范我國保安服務市場,促進保安服務業民營化發展的關鍵。那么如何進行保安服務管理體制改革呢?保安服務管理體制改革,要從產權所有入手,以市場經濟需求為基礎,以規范管理為手段,以適應我國國情,滿足社會日益增長的安防需求為目的。一些地區保安服務公司以具體經營服務項目為突破口,實行體制改革的成功經驗,已證明是體制改革成功的關鍵所在。

  第一,產權形式是國有企業體制改革的核心。從我國整體上講,國有企業的產權及其監管,應統歸于國有資產管理局。只有這樣,才能從根本上解決政企不分的問題,也才能使政府機關各職能部門,專司行政管理,防止行政腐敗。因此,保安服務的管理體制改革應該作好以下幾個方面:(1)將現有公司的產權,統歸于國有資產管理局。現有工作的干警可借鑒香港民航保安公司的做法,在體制不改革或改革后,作為派駐人員,保留公務員身份,參于公司管理,在公司工作期間享受企業高職人員待遇。保留這種雙重身份的人員,有利于公安機關加強對專業保安服務公司的監管。(2)各公司根據在資金、技術、管理諸方面的實際情況,逐步實行體制改革。體制改革的模式,可完全參照各地國有企業改革的各種方式。(3)公安部應制定保安服務公司的監管條例。考慮到我國的具體國情和保安服務業的現狀,條例應從核準條件上,體現出重點服務項目的監管區別。

  第二,體制改革的形式。股份制是現代企業在體制上較為先進的形式。股東身份是多樣的,在實行體制改革,選擇股東對象時,要關注以下因素:(1)應考慮我國保安服務公司的特殊性;(2)應考慮實施改革對本公司來講,所要解決的實質因素,如資金、技術還是管理。(3)時機的選擇。如目前本公司服務門類情況、市場占有情況等。(4)控股決策。保安服務公司整體體制改革和各服務門類分別組建新的公司,所要占有的股份,應有所區別。在決策時,既要考慮本公司的條件、狀況,更要考慮改革的服務門類。不同的服務門類,在決定現有公司所要占有的股份比例的低線,應是不同的。

  第三,體制改革的組織實施。保安服務公司的產權移交到國有資產管理部門后,體制改革應在國有資產管理部門的監管下,由公司董事會擬定改革方案。由政府組織包括公安機關在內的有關職能部門審核、審批。

  第四,調整保安公司中的民警。今后除武裝押運可以配備在職民警管理,作為公安機關對特殊行業的監管人員存在,其余都要和公安機關脫鉤,實現完全意義上的企業的主人,利益相關的經營者,而不是公務員身份參與者,這樣不但有利于企業的發展,還有利于公安機關利用這支力量,維護社會治安的有序穩定。

  二、公安機關的監管問題

  在體制改革后,保安服務業出現了民營化,民間資本進入保安領域,公安機關的監管就顯得更為重要了。公安部劉金國副部長指出:“保安服務業的特點決定了公安機關必須加強監管,這也是國際上的通行做法。保安工作再怎么改革,發展再快,由公安機關監管的要求不能變。”保安服務公司和保安隊伍,是協助公安機關維護社會治安穩定的一支重要輔助力量,已是社會公認的無可非議的共識。要保證公安機關對保安隊伍“調動得了、指揮得動、控制得住、為社會所用、不成社會所害”,公安機關必須宏觀監管,監管的意識要明確清晰,才能確保保安服務行業的健康發展方向。

  (一) 大力整合保安資源。保安業是改革開放和經濟社會發展的產物,是社會主義市場經濟和第三產業的重要組成部分,是新的歷史時期群防群治工作繼承和發展的有效組織形式。由于保安服務行業發展快、慢不平衡,全國各地差異大,立法滯后,特別是某些地方公安機關在宏觀監管方面領導認識不足,沒有從服務經濟社會發展的全局高度來認識保安工作,甚至有“失管、怕管、管不了、不想管”等嫌疑存在,從而引發保安服務行業的混亂,讓部分人魚目混珠,打法律和市場的擦邊球,各種保安組織泛濫,除公安機關開辦的保安服務公司外,社會上還存在不少未經批準變相從事保安服務的組織。據北京市公安局2006 年年初調查,全市由公安機關管理的保安隊伍為7.4萬人,其他未納入監管的保安組織人員達13萬人。建設部有關部門統計,目前全國物業公司中保安員近120萬人,基本上是自建的。全國其他地方、行業保安組織情況基本類似。因此,要大力整合保安資源。凡是履行保衛、護衛、協管、押運、樓管、看守、維護安全的工作人員,都應納入當地公安機關的治安監管視線。這不但有利于整合保安資源,更能有效鏟除“非正規保安”的滋生源頭。

  (二)重點規范保安機構。加強保安服務行業的宏觀監管工作,如果只停留在一般意義上的開幾次會議,交流經驗,外出考察是很不夠的。當前我國保安機構的規范,尚存在嚴重缺陷,用“八仙過海,各顯神通”來形容,一點也不過分。如保安服務公司,編制隨心所欲,不分大小人多人少,不論經濟效益好壞,都可冠名“集團有限公司”,經營人員冠名“總經理”。規章制度,自編自制,有些甚至與國家法律相悖。保安服務行業本應推向社會,進行市場化運作。但實際上絕大多數還是聽從行政命令,搞狹義的地方保護主義,用行政手段,操縱保安行業的壟斷,政企不分,形成行業封鎖,畫地為牢的格局現象明顯。在宏觀上規范保安機構,一要規范行政管理部門,設立專門行政管理架構,保安行業發展快,保安員的數量有些地方是當地警察的數倍,可是幾乎都是由治安部門兼管,效果很差。二要規范保安機構的用人制度和領導監管制度,規范保安機構管理人員和工作人員的百分比。保安機構的領導,不但要具備一定保安管理經驗和工作年限,還應從經濟效益和社會效益業績加以考核。三要規范保安企業的利潤分配制度,確保保安企業的運作和發展。四要保安業在法律法規和政策上得到支持,確保保安業在國家法律允許下的正當運營。

  (三)明確劃分保安等級。我國保安服務行業自誕生至今,經過了二十多年的發展過程,從無到有,從小到大,從混亂到規范,雖然有其發展規律,但從公安機關以往對保安工作的宏觀監管方面分析,尚存在管理上不分類、分級的“模糊管理”問題。要真正管好這支龐大的保安隊伍。做到控制得住,就要劃分保安等級。我國保安服務類型較多,牽涉各行各業,但從經營主體上區分,主要是公營保安和民營保安兩種。公安機關在宏觀監管中,可以把兩種保安分為A、B兩類管理,并在A、B兩類保安管理中,實施分級監管。如:A甲級、A乙級、A丙級;B甲級、B乙級、B丙級。分類分級監管,公安機關只需要制訂升級標準,規定創級年限,實施年審制度。對提出升級的單位,進行實地考核、驗收和綜合評估等,就可以達到有效監管和鏟除“非正規保安”的目的。

  (四)嚴格落實行業標準。保安服務要作為一個行業、一個職業來發展,除了要有政策支持和健全的法規,行業標準至關重要。標準的好處是公開、透明、具體、可操作,好檢查、好執行,一視同仁。自2005年以來制定了許多保安行業標準:(1)《保安服務操作規程與質量控制》;(2)《保安員國家職業標準》。(3)《保安員裝備配備標準》。(4)《保安押運公司管理暫行規定》。這些標準要得到有效的落實,并不斷完善撫恤、服務價格等標準。同時,要根據《保安培訓管理機構辦法》和《保安員培訓大綱》規范保安培訓行為,使保安培訓工作逐步正規化。(1)規范培訓機構,結合貫徹辦法搞清理整頓;(2)與教育部有關部門制定保安學歷教育的教學指導方案。(3)編制規范的保安培訓教材;(4)建立試題庫。

  (五)加強日常監管,規范保安市場秩序。結合貫徹保安條例和有關法律、法規與配套辦法、標準,對保安服務市場中現有的各類保安組織進行全面清理整頓,強化對保安企業資質、人員及其服務行為的監管,培育全國統一、規范、競爭、有序的保安市場秩序。對于違反法律、法規等規定,損害群眾和客戶合法權益,甚至參與違法犯罪的,要依法查處。同時,下發保安管理信息系統標準,并會同金盾辦組織實施,盡快形成覆蓋全國各地、統一聯網的保安管理信息系統,提高監管效率和水平。

  (六)加強保安協會建設,規范行業自律行為。結合部直屬單位清理整頓工作并根據黨中央、國務院有關社團管理工作文件要求,按照規范和發展保安服務業需要,借鑒國內外保安社團管理經驗,進一步加強中國保安協會建設,依法明確協會的具體職能,健全落實協會人事、財務、外事和辦公會議等制度,充分發揮協會在為會員提供服務、反映訴求和規范行為中的積極作用,初步考慮將保安服裝管理和保安管理干部培訓工作委托協會承擔,最大限度改善和加強對保安業管理,推動保安服務行業又好又快發展。

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